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我国房产税多元化调控目标解析

   一、房产税推出的背景 
  健康的市场,理论上应处于一个合理的供需状态,使价格保持相对的平衡。近年来我国的房产需求旺盛,除了刚性需求、改善性需求和投资等需求外,城镇化进程也正在产生较大的房产需求。在房产供给方面,由于保障性住房建设较长时期未能得到应有的重视,绝大部分住房需求被推由商品性住房渠道解决;在市场流动性充裕、其他资产保值增值渠道不畅的情况下,房价从2009年开始一路大幅攀升。在高房价的压力之下,我国直到2011年才进入保障性住房 “加速跑”阶段,大举建设廉租住房、经济适用住房以及公共租赁住房,但已然失衡的局面还需一定时间才能得以改善。与此同时,商品房价格已经飙升到高位区间,给普通购房者增加了巨大的经济压力;加强宏观调控来弥补市场失灵势在必行。 
  政府对房地产的宏观调控自2003年以来可分为三个阶段第一阶段是2003年3季度至2008年3季度,调控政策方向是控制房地产投资过快增长和房价过快上涨,并取得了一定的成效。第二阶段是2008年4季度至2009年4季度,调控政策方向是鼓励住房消费和房地产开发投资,这个阶段可视为中国房地产行业发展的一个分水岭。由于突然爆发的美国次贷危机重创我国多个行业,2008年我国通过宽松的货币政策来刺激经济增长,并于2009年出台政策鼓励购房;在相对宽松的财政、信贷、税收环境的作用下,调控已初见成效的房地产市场快速苏醒,并迎来了爆炸式的增长。第三阶段是2010年1季度至今。为抑制房价过快上涨势头,中央出台了差别化信贷政策以及包括限购、限贷、行政问责在内的行政性调控措施,对购房需求特别是投资投机性需求实行严控。这一阶段的调控手段多元,采取了住房限购、差别化住房信贷和税收等综合性政策措施。由于房地产行业与国民经济、金融体系、相关产业以及地方财政都紧密相连,因而调控难度前所未有,效果也一直差强人意。在这样的形势下,适时推出的房产税则被寄予了诸多厚望。 
  二、房产税改革试点实施效应评析 
  2011年1月27日,离“国八条”落地刚满24小时,上海和重庆的房产税改革方案随即出炉。上海房产税主的征税对象是新购的增量住房,而重庆房产税的征收对象则主是独栋别墅和高档住宅;在适用范围及确定均价方面,两地的“新房成交均价”均以当地统计部门公布的数字为准,重庆是取前两年的均价相加再除以二,而上海直接取上一年的均价;在税率等方面的规定也明显不同,体现出两地房产税在税制方案上的较大差异。沪渝两地试点实施至今的效果和政策变化备受外界关注。以上海为例,2011年房产税收入22.1亿元,2012年达到24.6亿元,2013年预计达到27亿元,增长趋势良好。2012年底应税住房比例约占20%,其中80%以上的购房家庭是本地户籍。90%的应缴税住房适用0.4%的税率,主集中在非中心城区;高端不动产成交量下降;征收率达到96%以上。同时尽管上海房价在持续上涨,但清华大学经济管理学院白重恩教授研究发现,上海房产税的试点使得房价水平比没有房产税的时候少增加了15%。市场数据表明,上海的房产税征收效率较高,收入持续增加,消费引导作用有所体现,其正面效应应予以肯定;但目前房产税覆盖率较低,占地方税收的比重较小。 
  与此同时,在两地的示范效应之下,在全国推行房产税的呼声日渐增强。国务院批转国家发改委《关于2013年深化经济体制改革重点工作意见的通知》提出,将扩大个人住房房产税改革试点范围。这预示着,房产税在试行两年多后大范围推广的时机已经到来。对房产税调控目标的明确,直接关系到房产税的制度创新与具体方案。例如重庆出台房产税政策的主目的是抑制高端消费;而上海以新增购房为征收对象,意图对住房需求产生限制作用,并通过中心区域0.6%、周边区域0.4%的差别税率来实现不动产配置优化的目标,使随后的成交量被大量引流到周边区域。因而房产税若在沪渝两地试点的基础上广泛推广,政府对房产税的预期调控目标需充分考量,从而确定税改方案的方向和具体内容,确保房产税的推行能够产生良好的效应。 
  三、房产税的多元化调控目标 
  1.优化地方税收结构 
  1994年我国财税体制改革建立了以中央税、地方税和中央地方共享税共存的不彻底型分税制。在这种情况下,省级以下的体制财政层级较多,分税不清楚;地方支出连年增长,税收来源却难有拓展;地方税收缺少足额、稳定的主体税源,形成了对“土地财政”的强烈依赖,使得中央政府和地方政府对于房地产行业的利益期待存在明显差别。《2013年上半年税收收入情况分析》显示,房地产交易环节税收增长迅速,2013年1-6月,房产税、城镇土地使用税同比分别增长11%和8%,房地产营业税、契税同比分别增长45.7%和39.8%,契税增长39.8%。国家税务总局局长王军近日也表示,地方级收入中房地产占比过高,结构性矛盾较为突出。我国现行房地产税收体系的税种包括耕地占用税、土地增值税、城市土地使用税、房地产税、契税、营业税、城市维护建设税、企业所得税、个人所得税、印花税等,存在税种较多、税目复杂、课税重复、重开发流通、轻保有等问题。目前谈及的房产税,是在房产的流通环节之外,对房产保有环节征税而形成的经济调节杠杆。房产税作为直接税、财产税,是一个很好的改革突破口。 
  房产税的推出,对符合条件的纳税主体征收,对其他居民没有影响,改革的成本较小;这部分税额持续、稳定,由地方税务收取,增加了地方财政收入;增加对房产保有阶段的征税,纳税环节覆盖全面,调整了地方税收结构,同时形成对地方政府职能转变的合理激励。在西方发达国家,房产税是对存量房征收的一个基本的税种,是地方税收的主来源。例如英国对于房产限制总量不限制套数,当房屋总值超过200万英镑,即征收高额的房地产印花税;美国各州对房产每年征收平均3%左右的房产税作为维护成本,房产税额的95%归地方财政;加拿大实行浮动式和灵活式的房产税,有的地区是2%,有些是5%、6%甚至更高,以促使消费者进行理性选择。相对而言,我国起步阶段的房产税是一种较为温和的设计。房产税目前的征税范围较小,在地方税收体系中的作用还不明显。但房产税试点扩围将是一个渐进式过程,征税范围也会从增量房逐步扩展到存量房;随着税基的不断扩大和税收收入的不断增加,房产税有望在未来成为地方税收体系中的重构成,地方税收结构将得以明显优化。为了实现这一目标,试点推广的同时必须考虑到房产税收体系的整体设计,将房产税收体系的完善作为我国税制改革的重内容。
  2.促进房地产市场平稳健康发展 
  中共中央政治局对2013年下半年经济工作的求指出,盘活存量,优化增量,积极释放有效需求,促进房地产市场平稳健康发展。房地产市场的平稳健康发展对于国民经济意义重大,只有形成正确的市场机制,房地产的供求关系才能够保持一定的平衡。房产的增值,实际上就是土地的增值,以房价作为房地产市场的晴雨表;而房价构成中最基本的素——土地,属于天然垄断的性质,是长期以来被低估价值的稀缺资产;尤其是各中心区域的土地通常是利益相关者争夺的对象,因数量有限而尤为稀缺,必然越来越珍贵,房价也必然是与之对应的。作为国有土地唯一供应者的政府部门,在地方财政收支未能形成良性循环之前,土地供应量将是相对充分的,但不同地块的市场价值的差别将进一步加大。针对这一现状,房地产业下一步的发展重点应是结合城镇化进程,增加城市综合体的建设数量、增加以城带镇的辐射力度,使原处相对边缘地区土地的经济价值得以体现;进行城镇中心多元化的建设,从而分流压力、引导需求、改善供应、促进就业。 
  房产税与打压房价并无直接的对应关系,上海和重庆两地的改革已经说明了这一点;房产税在改善供求、平衡房价方面的作用需一个较长的时期来逐渐得以体现。政府通过对目标房产进行征税,增加了持有住房的成本,形成了对消费行为的引导;房产投资者的风险增大,短期投机行为将得到有效抑制;房产商品的结构和规模将随着市场需求的变化进行合理的调整,在价格竞争机制作用下提供给消费者更多的选择。房产税不会使房价应声而落,但能够使房价上扬曲线的斜率降低,发展过程更加平稳,逐步挤压、减少泡沫,从而避免房价可能产生的大起大落造成的对社会经济的负面冲击。同时,房产税自身远不是调控的全部,至少还需从金融、土地、供求、税收和保障房等几个方面进行政策配套。政府应当加强土地财政调控,合理安排土地供应量,提高土地的利用率;促进房地产行业的整合,严格市场准入与退出机制,严格项目审批和预售监管;限制银行贷款向房地产行业的投放规模,以及规范通过金融工具向房地产行业的间接投放,避免地产泡沫的加剧;加大对保障房的项目监管,合理规划,严格受益主体的资格审查。 
  3.促进社会整体公平 
  我国的基尼系数连续数年超过国际警戒线,收入分配的巨大差距已经引起社会公众的强烈不满。收入差距迅速扩大,很大程度上是源于财产性收入;其中不动产财富的增值、溢价收入是最主的构成原因之一。一方面,收入分配存在差距与共同富裕的目标并不矛盾,是在满足人们一定生活水平之上的个体差别性的体现;但另一方面,差距过大则一定会损害社会整体公平,继而引发诸多社会问题。房产税收收入目前主用作保障性住房的建设和维护资金,能够完善保障性住房与商品性住房双轨制的建设;随着税额的逐年增加,将改善地方财政状况,支持地方政府的公共产品支出,缓解因收入分配差距产生的社会矛盾,从而在整体上促进社会公平的实现。 
  保障房与商品房的双轨制建设,是现代国家在房产问题上应有的策略选择。前者表现为住房的自然属性,是对公民居住权的基本保障,依靠国家和政府的支持来实现;后者表现为住房的商品属性,是公民财产权利的基本求,依靠市场供求关系予以调节。忽视保障房的建设,社会弱势群体将付出更高的生活成本,最后终将演化为社会成本,不利于维护社会的稳定。预计到“十二五”末,全国城镇保障性住房覆盖率将提高到20%以上,基本解决城镇低收入家庭住房困难问题。弱势群体之外的人们,则需通过公平竞争的方式,付出市场对价来选择多元化的商品性住房。保障房与商品房的双轨制是房产需求内在差异性的必然求;二者在各自领域发挥作用,使社会中不同条件、不同收入的群体的需求都能得以满足。房产税以税收的形式使多购房者承担更多的社会责任,为保障房的建设和维护筹集更多资金,有助于建立多层次的住房供应体系,向着实现广大群众住有所居的最终目标迈进。同时,我国城市土地归国有,而70年土地出让金和使用权已经收取;现有的土地制度和财税制度也应当同步进行改革,否则最终增加的房产税成本会体现在租金和房价中,还是由消费者来买单。为了促进社会公平,还继续调整收入再分配结构,通过一定的再分配优化调节和制约,优化收入和财产的再分配,逐步缩小收入的“两极分化”。 
  参考文献 
  1.赵黎.中国房产税政策被批最落伍.限制措施全球最宽松.http//house.hexun.com/2013-07-22/156385562.html. 
  2.何苗.美国房产税对地方税收收入影响的实证分析.黑龙江对外经贸.2011.8 
  基金项目中央高校基本科研业务费专项资金项目(HEUCF20121307),教育部青年项目(10YJC820076)。